|
今年上半年，全国财政收入累计增速7.5%，同比回落4.7个百分点。与此同时，全国财政支出累计增速10.8%，财政收入与支出的矛盾，显露无疑。靠公共财政投入支撑的保障房建设，会不会受到财政收入增速下滑的影响？
一个引人关注的事实是，近三年来，我国公共财政收入增速逐年减半。2013年以来，我国公共财政收入增速始终维持在6%左右，2012年的增速是13%左右，而2011年的增速则在25%左右。虽然在中央乃至各级政府的公共支出预算当中，保障性住房保持了较高的增速，短期内并没有受到财政收入下降的影响。而且中央三令五申一定要保证保障房的建设，但潜在的支出收紧趋势依然存在。
把握财政收入的变动，将有助于我们理解下一步保障房建设的严峻局面。
首先，我国财政预算是按上一年度的收入制定的，收入减少对来年的各项支出总额必然有所影响。其次，保障房建设不仅是房屋建设，还有公共基础设施、医疗和教育都需要财政支持，财政收入下降的影响可能是全方位的。其三，我国地方财政依靠土地出让收入的比重已经超过60%，房地产调控的压制在一定程度上限制了土地收入增加，财政收入随之增幅趋缓，配套保障房建设的资金能否及时到位，将增加更多的不确定性。
2012年，保障房建设大规模动工，这也被视作解决民众住房困难、构建完整住房政策体系的重要一步。2013年初，住建部公布了全年基本建成470万套、新开工630万套的建设目标。并进一步明确，2013年年底前，地级以上城市要明确外来务工人员申请住房保障的条件、程序和轮候规则；自2014年起，直辖市、计划单列市及省会城市保障性住房建设，要全面执行绿色建筑标准，提高保障性住房安全性、舒适性和健康性；到“十二五”末期，力争基本完成集中成片棚户区改造。这一系列行动安排，“面上”是住房保障的层层推进，“面下”却是公共财政资金的供给与保障。
首先，可靠而稳定的财政资金供给，是保障房建设资金的重要来源，也是保证保障房建设“不打水漂、不走形式”的关键环节。
这里有两个浅显的逻辑。第一，政府并不具备盖楼的能力，保障房的建设需要找承建商，承建商需要购买建筑材料，再请建筑工人修建。当中的每个环节都是市场价格。换言之，政府盖楼也是实打实的市场买卖，其成本并不比房地产开发商低多少。第二，保障房建设用地，实际上是占用了政府财政收入。众所周知，土地出让金收入是目前各地方政府财政收入的主要来源之一。保障房建设的用地，也是从出让土地中划拨出来的。这些本可以成为地方财政收入的土地，因为保障房建设的需要，转化成了提供给中低收入人群的福利保障。不难看出，保障房建设一方面需要财政资金去盖楼，另一方面压缩了财政收入特别是地方财政收入的空间，这一加一减，自然会考验到财政的运转能力。
其次，财政收入增速下滑不只会影响当前在建房屋的建设资金供给，还可能左右后续建房的规模、质量乃至政策的可持续性。保障房建设的支出大头自然是建房，财政投资是其主要部分。但是，与同属财政投资的国防、铁路、公路等基础设施可以惠及大多数民众不同，保障性住房是一种分阶段、分人群、分区域的公共产品。因此，笼统地将保障房建设等同于各级政府向各地符合条件的居民提供同等质量、同等大小住房，并不恰当。
如果将保障性住房的覆盖范围由内而外，画一小一大的两个同心圆，可以更形象地说明问题。最里面的那个小圆圈，主要保障最低收入人群的居住需求，提供最基本的住房保障，需要投入大量财政资金建设，后期维护也需要大量的财政资金供给。最外面的那个大圆圈，也是保障房的部分，主要覆盖的是收入水平比最低收入群体高，但依然属于社会中下收入水平的人群。对这部分人，同样是提供基本的住房需要，但建设资金一部分来自财政，另一部分需要住房者自筹，后期维护也是政府与个人共同分担。
如果财政收入增速下滑影响到保障房建设，这个大圆和小圆会不会被迫同步缩小则不得而知。但有一点，财政很可能成为最后的压力承担者。因为，在财政收入增速下滑太快的情况下，要保证保障房建设资金的投入规模，就需开辟新的财政收入来源，如政府借贷等。这样一来，建房资金需求实际上超出财政投资的供给能力，保障房建设和财政收支的可持续性都可能会面临比较大的挑战。
保障房建设的重要性毋庸置疑，财政资金的关键作用更不能忽视。在这里点出财政收入低速增长可能的影响，是想进一步为各方面做好保障房建设提前预警，也是试图为保障房建设的可持续和财政收支的可持续，找寻一条彼此支撑的可行之路。
(作者为中国社会科学院财经战略研究院副研究员) |