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距离国务院划定的2012年12月前完成农村集体土地确权颁证的“最后期限”还有不到3个月的时间，记者获悉，近期国土部紧急督促地方政府加快为农村集体土地“确切颁证”。
中国土地学会副理事长黄小虎表示，“农村集体土地确权赋能”将为集体建设用地进入市场流转提供法律保护，也是进一步推进农村土地制度改革的基础所在。
一位接近国土部的权威人士介绍，农地确权赋能已经写入《土地管理法》修订草案。
而农地确权之后，有关农地入市闸门能否松动的疑问再度升起。
“短期来看，农地大规模流转仍不具备条件。”黄小虎认为，在城乡二元制度没有打破、相关配套设施没有建立之前，农民把地卖了，却无法在城市落脚，又无法享受市民的社保待遇，可能会造成社会问题。
中国人民大学教授严金明认为，农地产权改革的最好窗口期应该是2020年。
年底完成确权
所谓“确权颁证”，是对“明确农村集体土地使用权、核发土地使用权证书”的简称。按照现行《土地管理法》，农村土地为集体所有。农村集体土地又主要分为两大部分，耕地和农村集体建设用地。
目前，“确权颁证”工作主要针对农村集体建设用地展开。
截至本报发稿时，记者多方采访获悉，各地农地确权已经进入冲刺阶段，并将在年底完成。
国土部地籍司司长朱留华表示，农地确权与农村集体建设用地流转、城乡建设用地增减挂钩、农用地流转、土地征收等重点工作挂钩。
实际上，随着城市化、工业化的不断推进，土地供需矛盾日趋严峻。“十一五”以来，全国每年建设用地需求在1200万亩以上，每年土地利用计划下达的新增建设用地指标只有600万亩左右，缺口达50%以上。
“2012年各地申请建设用地面积高达1800万亩，与今年实际下达计划指标相比，供需缺口在2/3左右。”前述接近国土部的人士介绍。
而这样的大趋势之下，农民土地的权益保护并不如人意。
中国政法大学教授王卫国接受记者采访时介绍，在集体所有权虚化、法治不健全、农村基层民主治理机制不完善的情况下，土地流转会导致农民权益受损，这也是城市化和农地流转频受质疑的重要原因之一。
清华大学政策与经济研究中心主任蔡继明给本报记者提供的一份资料显示，目前我国被征用土地收益的分配格局大致是，地方政府占20%-30%，企业占40%-50%，村级组织占25%-30%，农民仅占5%-10%。
无论是理论界还是决策层，都承认未来应建立城乡统一的土地市场。这一方向在中共十七届三中全会后得以确定：改革征地制度，建立城乡统一的建设用地市场。
与此同时，记者自权威渠道获悉，同地同价亦被写进最新修订的《土地管理法》中。
上述国土部权威人士介绍，随着新《土地管理法》的修订完善，未来给予农民征地补偿将根据被征地块的实际市场价值分配。
在此背景下，有关集体土地入市能否开闸的疑问也随之而来。不过，黄小虎认为，短期来看，可能性不大。“中国的城市是否已经做好了准备接受大量离开土地的农民？粮食生产会否萎缩，农民是否会面临既失地又失业的风险？这一系列问题都有待思考，土地流转仍需循序渐进。”
流转中的“擦边球”
值得注意的是，一些地方借“土地制度创新”之名打“擦边球”，撬动着我国土地宏观调控的“闸门”，形成了一股违法提供建设用地的暗流。
上述接近国土部的人士介绍，督查发现，为缓解供需矛盾，近年来，农用地非法转用现象在一些地方相当普遍。根据历年卫片检查的数据估算，每年新增建设用地95%以上属于农村集体农用地。
国土部的数据亦显示，2012年上半年，全国发现违法用地行为2.9万件，涉及土地面积17.7万亩，其中耕地6.4万亩，占比36.2%。
王卫国介绍，虽然我国《宪法》、《土地承包法》为农地流转留了政策口子，但是过于原则和笼统的法规政策导致许多地方出现有法难依的现象。
中国土地地勘测规划院副总工程师邹晓云认为，从目前各地进行的有关土地的综合试验改革来看，都是在现有法律的框架内的，并没有突破。
不过，部分地区的试点也存在打“擦边球”的嫌疑。有的地方借新农村建设名义占用土地，未取得合法土地审批手续，有的还以村改居为由，擅自将集体土地以确权方式确认为国有土地，一些重点建设项目无视法律规定，未批先用或者边报边用，甚至通过“以租带征”等方式进行集体土地非法流转等。
更令人担心的是，18亿亩的耕地红线也将受到冲击。
国务院批准的《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》规划，截止到2020年，确保全国耕地保有量确保在18.05亿亩。
蔡继明表示，这个任务堪称艰巨，2010年数据显示，全国耕地面积已经逼近18亿亩红线，“而且这个数字还存在一定水分。”
与此同时，人均耕地面积少（仅1.43亩）、耕地质量下降，污染、浪费等多重问题势必将威胁到国家粮食安全。
黄小虎表示，正是在这个背景下，我国才实行最严格的土地管理制度：开放的只是城市的国有土地，农村集体土地不能进入市场；承包地、宅基地按人口分配，建设用地不能流转。
农地入市短期难实现
长期研究土地政策的黄小虎直言，他不支持大规模、激进的土地流转，考虑到城乡二元的现实国情，在现阶段维持土地制度的稳定性有其必要性。
“城乡有别的户籍制度仍是农地流转过程中最大的拦路虎。”黄小虎介绍，二元户籍管理制度使进城从事二、三产业的农民或农地流出后没有养老、医疗保险等保障， 土地的社保功能使得进城农民不愿也不敢放弃土地， 从而阻碍了农地流转。
严金明特别提出，农地流转要注重前提，前提之一是要注意农民自愿；第二是家庭联产承包责任制需要稳定；第三是这个地方要社会经济发展到一定程度，在就业、住房、教育、社会保障等方面尽快做出制度性安排，消除户籍附带城乡待遇差别；加强失地农民自身的职业技能培训，确保就业等。
另，“农地直接上市，导致地方政府卖地收入大降，而村集体和农民将会大大受益，这样地方政府难免抵触。”邹晓云介绍。
尽管十七届三中全会，以及目前的“十二五”规划都提出了“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，以及农村土地可以和国有土地同等上市的相关情况。但是诸多信号来看，短期内仍很难实现。
记者也自国土部门获悉，正在修订的《土地管理法》也仅强调同地同价，并未放开农地入市。
严金明认为，以农地流转为核心的农村土地制度改革成为我国破解三农问题和推动城乡统筹发展的重要举措，在相关法律法规不断完善之时，农地产权改革的最好窗口期应该是2020年。 |