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●我国的闲置土地处置办法公布有10多年了,但全国范围内真正收回闲置土地的案例鲜有所闻
●现有的法律看似完备,其实有些偏于粗疏,可操作性差。要建立健全土地闲置处置体系,关键在于完善闲置土地相关法律法规体系
□视点关注
国土资源部近日公布了《闲置土地处置办法(修订草案)》(征求意见稿),面向社会公开征求意见。
近年来,随着房价居高不下,“囤地”、“圈地”行为也愈演愈烈,导致闲置土地大量增加。此次国土部公布相关办法,究竟能在多大程度上发挥作用?《法制日报》记者就此采访了业内专家。
海量土地沦为闲置土地
在北京市朝阳区东四环边朝阳公园附近,有一块“奇怪”的土地。
这块土地面积很大,上面零零散散地住着朝阳区东风乡的村民。在村民房屋不远处,则是大片的杂草。而在这块看似有些荒凉的土地南面,就是北京著名的高档社区泛海国际居住区。一边显得繁华,一边更显荒芜。这两块看似格格不入的土地,实际上都属于同一家企业所有。
关于这块未开发土地的存在时间,一名毕业于中国传媒大学、目前在北京市一家网站工作的林峰对《法制日报》记者说:“五六年前我上学的时候就这样,一转眼我工作都快两年了,这块地还是那个样子。”
据了解,泛海集团所囤的这块土地曾引起社会的高度关注。根据北京市国土资源局所提供的公开资料,这块土地的供地面积总和为29.1万平方米,规划建筑面积为86.47万平方米,土地合同金额为2.2亿元。照此计算,2004年该地块的平均楼面价非常之低。而如今,泛海国际居住区的二手房价格已经上升到了每平方米5万元左右。
“如果要建新盘,价格就不好说了。这块地附近有个正在出售的楼盘,地理位置还不如这块地,目前每平方米已经超过5万元甚至到6万元了。我觉得这个位置适合建豪宅,直接奔着每平方米10万元去就行了。”北京市一家房地产中介的工作人员说。
记者了解到,在房价仍居高位的今天,“囤地”可谓是蔚然成风。
去年,网络上曾经流传过一份名为《有关房地产开发企业土地闲置情况表》。据了解,这份情况表详细列出了省市、项目名称、闲置土地的受让人、合同编号、合同签订时间和约定的开竣工时间等内容。其中,北京、广州、海南、江苏等地成为闲置土地“重灾区”,这4地的闲置土地数量占全国的近四分之一,70%以上闲置土地性质为住宅用地。
“闲置土地就好比城市的一个‘疤’,看上去就让人不舒服。从土地利用来讲,本来建设用地就不多,不管是将土地用来规划商场,还是规划为写字楼或是住宅,地方政府在出让土地时都有自己的想法,比如要解决多少住房问题等。但土地如果被闲置了三四年还没动,那对群众的生活肯定有影响。闲置土地跟房地产也有直接关系,如果对闲置土地不予管理的话,那开发商就会变相囤地。”北京大学房地产法研究中心主任楼建波在接受《法制日报》记者采访时说。
杨红旭向记者提供的数据表明,自上世纪80年代末土地市场逐渐建立以来,土地闲置问题就一直存在,这与我国地少人多、城市建设用地紧张的国情不相协调。国家统计局数据显示,2000年至2009年,全国房地产企业购置土地面积为33亿平方米,而完成土地开发面积仅有近21亿平方米,简单计算可知,约12亿平方米土地未被开发,其中多数事实上沦为闲置用地。
地方成处置闲置土地阻力之一
针对当前较为严重的土地闲置情况,此次出台的《闲置土地处置办法(修订草案)》(征求意见稿)中明确规定了“闲置土地”的定义,并规定开发商将土地闲置满两年的,将无偿收回土地使用权。今后如果开发商被认定为“囤地”,在该土地未处置完毕前,开发商将不允许再次拿地。
此外,修订草案征求意见稿还提出,土地闲置满一年的,由县级以上地方国土资源主管部门报经本级人民政府批准后,向土地使用者下达《征缴土地闲置费决定书》,按土地出让或者划拨土地价款的20%征缴土地闲置费。
“现行的《闲置土地处置办法》于1999年4月发布,这次的修订草案征求意见稿中突出强调的几点,如对‘闲置土地’的界定、土地闲置满一年收取土地价款 20%的闲置费、闲置满两年无偿收回等规定,在现行《闲置土地处置办法》中同样也有。此次修订草案征求意见稿真正有新意的规定是,‘在闲置土地处置完毕前,国土部门不得受理该土地使用者新的用地申请和被认定为闲置土地的转让、出租申请’。这意味着,如果闲置土地没有得到解决,相关开发商将没有再拿地的资格。”浙江大学公共管理学院副教授苏振华在接受《法制日报》记者采访时说。
“这里面牵涉到一个时间点的问题,闲置两年是从什么时间开始算起?有的是地方政府预留了时间,有的地被闲置可能是有关手续没有完成。所以还是要重视提高效率。在各方面效率提高以后,再针对开发商的刻意闲置、炒作、囤地等行为,给予严厉的处罚,起到警示作用。”中国人民大学土地管理学博士、土地评估师张远索说。
记者了解到,土地闲置一直为我国法律所禁止。土地管理法第三十七条明确规定,“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地……一年以上未动工建设的,应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的,经原批准机关批准,由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权……”
1994年颁布的城市房地产管理法和1999年颁发的《闲置土地处置办法》也规定,“超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的,可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费；满2年未动工开发时,可以无偿收回土地使用权”。
上述关于闲置土地的法律规定不可谓不细,那么,闲置土地越来越多的根本原因何在?
“整治闲置土地难以奏效,问题出在多个方面,其中,制度规定方面的进一步细化和定量标准化不可或缺,但主要还是出现在监督机制的执行环节,部分相关工作人员因为利益诱惑不能严格执法,是导致问题迟迟不能得到有效解决的关键。”张远索说。
北京市一家大型房地产公司的工作人员向记者透露,查处闲置土地,尤其是查处“地王”之所以困难,要么是因为执法人员被打了招呼,要么就是国企和央企拿地可以慢慢交地价款,甚至改规划,“可以说是在对赌政策”。
地方政府也被认为是闲置土地整治的主要阻力之一。
张远索告诉记者,中央对于整治闲置土地一直都是有决心的,但地方政府很可能是采取相应手段将中央的努力予以化解,使得很多人对此类问题产生条件反射般怀疑,“必须进一步切实加强中央政策在地方的落实力度,确保其既定效果”。
“我国的闲置土地处置办法公布有10多年了,但全国范围内真正收回闲置土地的案例鲜有所闻。一方面,是因为前些年房地产市场持续景气,开发商大多选择落袋为安而不会闲置土地；另一方面,在政策执行层面上,开发商有很多应对之道,比如对动工的界定比较模糊,对投资量的认定也容易产生信息不对称的局面,这就让地方政府很难真正实施处置措施。还有非常重要的一点,就是处置闲置土地要得到地方政府的批准,如果开发商和地方政府达成默契,处置闲置土地也就难以得到落实。”苏振华说。
处置闲置土地应提升法律执行力
那么,应该如何有效处理闲置土地?
业内专家认为,未来,在处理闲置土地的问题上,关键就是进一步强化法律的可操作性。
“原先关于闲置法律的执行更多是运动式的,像一阵风。这次的《闲置土地处置办法(修订草案)》(征求意见稿)可能更重视长期实施,这算是一个部门规章,我觉得它最好的一点就是对闲置地标准的规定,而且处理手段是分层次的,这比较有效。”楼建波说。
张远索认为,处理闲置土地的努力方向包括,“进一步细化相关制度具体标准,更便于操作；完善监督和惩罚机制,通过网络等对出让土地开发进展情况予以公示,由群众进行监督,对于囤积居奇的进行惩处；切实降低房价,打击投机性炒房、限制家庭拥有套数,使房价与群众收入倍数介于合理区间。让房地产健康平稳发展,而不是强烈地看涨或看跌,这才能从根源上解决开发商囤地、惜售等问题”。
中国人民大学法学院教授刘俊海告诉记者,现有的法律看似完备,其实有些偏于粗疏,可操作性差。因此,要建立健全土地闲置处置体系,关键在于完善闲置土地相关法律法规体系。“首先要修订统一的闲置土地情形认定标准。要在法律、法规和规章间形成统一的闲置土地认定标准,包括责任主体和责任范围、闲置起算时点(法律规定占用耕地以用地批准之日,而出让土地则以合同约定开工日期、合同生效等)、闲置有效计算时段、已投资数额或已开发建设面积确认以及因司法裁决而转移的未开发利用土地的闲置情形认定等标准”。
“此外,还应修改完善现有闲置土地收回程序规定。收回闲置土地作为行政处罚行为,建议其程序应按照行政处罚法规定的法定程序操作,以避免执行过程中程序违法问题的发生。同时,增设闲置土地退出途径和方法的内容。对不符合法定闲置的低效利用的土地,可采取安排临时使用、协商收回并给予合理补偿等多种途径处置利用。”刘俊海说。
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